关于构建“自然资源基本利用区”制度的思考“华体育app登录入口”

发布时间：2024-12-03 丨 浏览次数：

当前，我国经济发展向高质量发展阶段迈向，正处于调结构、并转方式的关键时期。如何以低于的环境成本确保自然资源的可持续性供给，减少资源供给风险，为我国现代化建设和社会经济发展获取扎实可信的资源确保，沦为我国经济社会发展过程所面对的众多难题，而这也正是自然资源管理部门的一项最重要任务。我国自然资源供需形势严峻，对国家粮食安全和生态安全性包含较小威胁，与基本农田比起，我国草原、林地和海域基本自然资源利用制度显著迟缓，笔者建议将基本草原、基本林地和基本养殖用海与基本农田有机协商，主动创建系统整体的“自然资源基本利用区”制度，合力构筑中华民族可持续发展的适当生存空间和绿色生态空间。

“自然资源基本利用区”制度是贯彻生态文明思想的最重要措施习近平总书记多次特别强调竖立和贯彻“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖草是一个生命共同体”的生态文明思想。对于我国而言，基本自然资源是构建中华民族可持续发展的根基所在，在保证国家资源安全性方面具备不能替代的根本性地位。只有统筹兼顾各类基本自然资源的研发和维护，整体施策、多措举，全方位、仅有地域、全过程积极开展生态文明建设，才能保证资源持续供给，构建人与自然人与自然共生。

当前，我国基本自然资源利用不存在诸如确保粮食安全仍面对不利挑战、林地资源承托经济社会市场需求形势不容乐观、草原生态形势以及养殖用海空间面对较小威胁等引人注目问题。例如：在确保粮食安全方面，目前全国有多达2/3的耕地为中低产田，到2035年大约1.2亿亩的耕地须要改变为生态用地，耕地维护与利用面对着耕地数量维护与质量维护锐意、耕地利用与生态文明建设锐意的极大压力与挑战。

在草原生态形势方面，我国草原面积将近４亿公顷，占到全国土地总面积的41.7％，是陆地仅次于的生态系统；当前我国中低产草地占到61.6%，平均值每公顷草地生产能力大约为7个畜产品单位，仅有为澳大利亚的1/10、美国的1/20，草原牧区经济社会发展比较迟缓，生态维护与开发利用的对立引人注目。在养殖用海空间方面，传统海水养殖空间遭到了来自填海造地、海洋工程、港口航运等用海产业的极大压力，而陆源污染、研发不合理等带给环境毁坏，导致养殖海域生产功能和生态服务功能之间的冲突突显。

统一的国土空间规划体系为自然资源统筹兼顾搭起起“一张蓝图”，基本农田维护制度等管理实践中为自然资源专责管理奠下了制度基础。笔者指出，创建“自然资源基本利用区”，是在习近平生态文明思想指导下，为确保人口快速增长和社会经济发展对基础性、稀缺性自然资源产品的底线市场需求，科学合理选划的兼备生产功能和生态功能的国土空间，主要还包括基本农田、基本草原、基本林地、基本养殖区等。而主动创建“自然资源基本利用区”，完善自然资源管理制度，是专责发展与维护的最重要手段，不利于合力构筑中华民族可持续发展的适当生存空间和绿色生态空间。完善自然资源维护与可持续利用的专责管理模式针对上述资源开发利用与生态维护问题，为确保国家粮食安全、经济安全性和生态安全性，我国已对自然资源保护性管理制度积极开展了诸多探寻，特别是在是在耕地资源维护与利用领域，构成了比较完善和成熟期的政策和制度体系，有效地遏止了耕地衰退的趋势。

基本农田维护制度作为耕地维护政策体系的核心之一，分担着维护耕地精华部分的最重要职能。划界永久基本农田并实施类似维护是耕地维护工作的重中之重，是国家意志、刚性约束。2018年初，原国土资源部印发《关于全面实施永久基本农田类似维护的通报》，就全面落实永久基本农田类似维护制度做出总体部署，保证到2020年永久基本农田维护面积不高于15.46亿亩，基本构成维护有力、建设有效地、管理有序的永久基本农田类似维护格局。

为稳固永久基本农田划界成果，有效地解决问题划界不实、非法闲置等问题，完备保护措施，提升监管水平，2019年2月自然资源部和农业农村部印发《关于强化和改良永久基本农田维护工作的通报》，对攻下耕地红线和永久基本农田控制线明确提出了更高拒绝。国务院机构改革之前，我国涉及部门也逐步认识到创建草原、林地和养殖海域基本资源制度的必要性和重要性，展开了有所不同程度的管理实践中探寻。一是1985年《中华人民共和国草原保护法》规定国家实施基本草原维护制度。

2006年，农业部《关于切实加强基本草原维护工作的通报》明确提出要把维护基本草原与维护耕地放到同等最重要的方位，减缓前进基本草原划界和管理工作。2014年中央一号文件又明确提出，要把基本草原划界当成农村改革的一项最重要任务。原农业部从政策、资金、项目等多方面反对，希望推展全国基本草原维护工作。二是我国实施维护发展森林资源目标责任制，以确保全国和地方的林地和森林资源保有量。

根据国务院明确提出的“把林地与耕地放到同等最重要的方位，高度重视林地维护”的拒绝，《全国林地维护利用规划纲要（2010~2020年）》明确提出“严苛实行用途管制，认真落实林地分级管理”等措施，保证构建中央明确提出的攻下46.8亿亩林地红线的目标。三是养殖海域是最重要战略资源，在优质蛋白供给方面日益展现出出有极大潜力，与耕地相近，是国家粮食安全的最重要确保空间。然而，养殖海域却长年忍受其他产业用海挤占和海洋环境污染等压力。

为此，《全国海洋功能区划（2011~2020年）》明确提出至2020年全国养殖用海保有量260万公顷的指标和平稳海水养殖面积的目标。随后，七部委局印发《全国农业可持续发展规划（2015~2030年）通报》，之后将“平稳海水养殖面积”作为全国农业可持续发展15年工作任务之一。虽然国家明确提出像维护基本农田一样推崇基本草原和林地的维护，同时明确提出“要像维护陆地耕地一样维护好海洋资源”，但与基本农田比起，我国草原、林地和渔业海域基本自然资源政策制度体系还预想构成，在概念界定、划定比例、划界主体等方面仍未构成共识，现有涉及政策制度无论从战略高度、政策广度和制度严苛度等方面都与基本农田不存在相当大差距，无法有效地管控基本资源的数量和质量，仍未构成我国自然资源维护与可持续利用的专责管理模式。创建系统整体的“自然资源基本利用区”制度党的十九大报告明确提出，专责山水林田湖草系统管理，反映了深刻印象的大生态观。

这既是对农田、林地、草原和海洋等资源的认同，也特别强调了必须强化各资源系统间的协商，防止混杂农田、林地、草原、海洋等自然资源之间的联系，是专责积极开展自然资源工作的基本遵循。因此，在国务院机构改革逐步理顺的大背景下，秉持党的十九大精神，承继并创意原先制度经验，为综合确保人口快速增长和社会经济发展对农产品、木材等基础性、稀缺性自然资源产品的市场需求，建议将基本草原、基本林地和基本养殖用海与基本农田有机协商，主动创建系统整体的“自然资源基本利用区”制度。科学界定有所不同资源特性，具体基本自然资源研发与维护定位。农田、林地、草原和海洋等自然资源是国民经济发展的物质和空间基础，也是社会平稳的基础，既为农民、林民、牧民、渔民获取了主要的生活确保，也为城市居民获取主要的生活资源。

习近平总书记在黑龙江省实地考察时特别强调：“中国人要把饭碗端在自己手里，而且要装自己的粮食。”农田是粮食的主要来源，在保证口粮意味著安全性、谷物基本自给自足方面具备不能替代的根本性地位。比起于农田，林地、草原和海洋的生态属性更加强劲，开发利用管控失当不易造成相当严重的环境问题，不应在符合可持续发展条件下必要开发利用。

现阶段须要科学界定各类自然资源特性，具体基本自然资源定位，实行具备可适应环境、差别化的管制政策。增强基本自然资源供需分析，精确辨别自然资源利用数量底线。资源利用数量底线事关大局，细心核算，搞清家底，才能客观地研究政策。

建议综合考虑到国内资源环境条件、资源供需格局、资源对外依存度、国际贸易环境变化、人口快速增长、科技进步等资源供需影响因素，科学分析我国自然资源供需真实情况，在确保资源调整弹性的基础上，精确辨别我国自然资源供给数量底线，为制订宏观政策获取可信的依据，为实行“以我为主、扎根国内、保证生产能力、有助于进口、科技承托”的国家基本自然资源安全性战略获取技术支持。协商大自然维护与城镇建设空间，将其划入国土空间规划体系。为更佳地充分发挥国土空间规划在推展生态文明建设中的基础性起到，专责自然资源开发利用和维护，建议将“自然资源基本利用区”划入国土空间规划分区体系。自然资源根据开发利用的目的和用途管控的必须，可分成公益性自然资源和经营性自然资源。

公益性自然资源不应划入自然保护区管理，按其适当的公益目的和原则展开管理和维护。保护区外，可基于生态文明发展拒绝和区域资源禀赋条件，科学合理选划经营性自然资源划入“自然资源基本利用区”。区别于以维护居多的大自然维护空间以及以开发利用居多的城镇建设空间，“自然资源基本利用区”在制度设计和管理应用于中不应执着生态和生产功能的联合保持，从自然资源的数量、质量和功能等方面积极开展严苛的空间用途管控。

应以不得变更“自然资源基本利用区”用途，不得以任何形式闲置、损坏基本自然资源，采取有效措施确保基本自然资源总量不增加、质量不上升、用途不转变。建构基本自然资源分级管控制度体系，提高国土空间管理能力。

自然资源分级管理反映了一级政府、一级事权的原则，具体职权区分，区分各级政府管控内容及措施，确保各级政府在取得权力的同时分担适当的责任，保证在不影响整体利益的前提下获释局部活力。国家层面的管控制度是中央政府介入和协商省际和地区关系的最重要行政管理手段，不应引人注目战略和政策导向，划界牵涉到国家利益和公共利益的自然资源刚性控制线，并展开指标省际分解成。在统一“底数”、分类标准的基础上，收严边界管理权限，增强各类自然资源空间用途改用管理。

省级层面的管控制度是实施国家自然资源战略与目标、专责省级宏观管理和市县微观管控市场需求的平台，具备承上启下的起到，不应侧重综合性和协调性，重点积极开展下一级指标分解成和横跨行政区协商。市县管控制度重点是实施用途管制，的组织实行并监督基本自然资源划区定界工作，实施到地块。

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